第二步，优先解决城镇社保关系异地转续问题。因为城镇原有社保制度已经相对完善，参保率高，养老基金结余更多，改革成本较低。与此同时，各地可以为农民工群体单开一个账户，待条件成熟时，逐步纳入整个社保大框架中。这具有双重意义，一方面，农民工为城市建设做出了贡献，理应得到最基本的生存保障；另一方面，农民工多为青壮年，在完成个人养老基金积累的同时，一定程度上能为城市本已沉重的养老机制注入“新鲜血液”，缓解日益严峻的养老资金缺口。

　　基于这一考虑，建议将农民工个人账户“边际做实”：对于农民工就业过程中的所有缴纳数额，名义上记录，实际金额注入社会统筹；一旦他们需要流动时，做实账户，允许其将企业缴纳与个人缴纳部分一起随身转移。像现在这样，只允许退保者带走个人缴纳部分，明显存在不合理之处。无论如何，社会保险缴纳款应当是个人合法劳动所得的一部分。

　　将来有一天，当“社保全国一卡通”真正变为现实时，我想，也就意味着我们拥有了全国统一的社保信息平台：每个人都有一个唯一的账户，清楚地记录下个人缴费历史；各地社保部门都能互传、共享这些资料，真正实现“账随人走”。每个账户或许可以由“基本养老保险”和“个人账户”两部分组成：前者全国所有劳动者统一数额、统一拨付，确保每个人最基本的养老需求；后者根据每个人具体享有的薪资、福利水平进行基金累积。

　　当然，所有这些设想，短期内肯定难以实现。但我们至少可以也应该先做一些操作性强的基础工作。

　　柳森：那么，财力上的问题如何解决呢？

　　袁志刚：目前我国已经设立的全国社保基金，包括国有企业上市、股份转让所得、国家财政拨款以及一些投资收益。据估算，这笔基金要达到2万亿的水平才能发生作用。但现在只有4140亿元，发挥不了太大作用。这就需要更多筹资渠道协助解决，如提高社保支出占财政支出比重、发行部分国债和扩大彩票发行等。所筹资金设立中央层面的调节基金，可以作为改革试点地区的支持资金、或者用来弥补各地的社保资金缺口。这也是国际上的通常做法。