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宋晓梧:社会保障制度应缩小一次分配差距

来源:经济参考报    作者:林远 黄可欣   2016-07-25 11:08:03
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  中国经济50人论坛成员、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧,日前在由中国经济50人论坛主办、新浪财经和清华经管学院协办的长安讲坛上发表了题为“关于当前完善社会保障体系的理论争论”的主题演讲。宋晓梧认为,我国经济正面临新的发展阶段,完善社会保障体系至关重要,社会保障制度作为二次分配应缩小一次分配差距。

  我国的社会保障体系经过近30年的建设成果颇丰,但是面临新的经济形势,任务仍然十分艰巨,一些相关的理论问题也存在很多分歧和争论:“十三五”时期社会保障面临的突出问题是不是防止高福利陷阱?基本社会保障作为政府立法实施的二次分配是不是应当缩小一次分配差距?多缴多得是不是激励人们参加社会保险的主要手段?精算平衡是不是社会保险的基本原则?扩大个人账户规模是不是完善职工基本养老保险制度的正确方向?退休人员缴纳医疗保险费是不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措?宋晓梧在演讲中对上述六个有重大分歧的理论问题论述了他的看法。

  我国社会保障远未达到“高福利”水平

  宋晓梧指出,全世界社会保障支出占财政支出比重高的国家,多数在2008年以来的世界经济危机波动中并未出现大的动荡。希腊虽然常被当作受高福利拖累的典型,但希腊的社会保障支出并不比经济情况较好的德国高。压垮希腊的并非高福利,而是处理债务危机举措失当,致使经济萎缩不能再支撑原有的福利水平。

  宋晓梧认为,我国社会保障支出长期以来是不足的。据财政部公布的数据,2015年全社会的社会保障支出占财政支出约为23%,低于发达国家15到20个百分点。无论是从社会保障支出占财政支出的比重,还是从社会保障支出占GDP的比率来看,中国的社会保障支出水平都不算高。

  对“近年来中国社会保障支出压力陡然增长,大大高于GDP增速,因此不可持续”的观点,宋晓梧表示,这是因为前阶段这方面欠账过多导致的。在经济下行时期,合理控制社会保障支出的增速是必要的,但不能因此得出中国社会保障已经面临高福利陷阱的结论,现阶段远没有到“高福利”。

  此外,宋晓梧对完善“十三五”时期中国社会保障制度提出了两个工作要点。一是应当把提高农民工社会保障水平作为当务之急,二是应尽快实现包括基本社会保障在内的基本公共服务均等化,这对防止过高福利是极为重要的。

  社会保障制度再分配功能被忽视或弱化

  宋晓梧认为,在过去中国把GDP高速增长作为主要目标的背景下,社会保障制度激励经济增长的功能被过分强调,而社会保障制度作为二次分配应缩小一次分配差距的功能则被忽视或弱化。中国的基本社会保障在一些项目上甚至还存在“逆向转移”的问题。如城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双轨制等,都不仅没有缩小一次分配的差距,反而扩大了一次分配的差距。

  宋晓梧表示,中国城乡合计的基尼系数在10多年前就超过了国际0.4的警戒线,已经逼近0.5。欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443,与中国的初次分配基尼系数相差并不太多。但是在社会保障的作用下,这些国家基尼系数的平均值下降了40%,而中国仅下降了12.3%。

  因此,宋晓梧认为,在新的经济社会发展阶段,面临一次分配差距过大的现状,基本社会保障项目应当提高公平性、共济性,以平抑一次分配的差距。作为基本社会保障最重要的项目之一,基本养老保险制度提高公平性、共济性的方向也应当明确。至少“十三五”时期,不应再降低其效率,这应作为进一步改革社会保障制度的底线来遵守。

  不宜过分强调多缴多得的激励作用

  宋晓梧认为,社会保险是国家依法强制实施的,更应强调依法行使权利。在要求用人单位和职工群众依法参加社会保险的宣传动员时,应大力宣传社会共济、社会公平、社会公德,而不应着力渲染个人利益甚至迎合利己主义。如果在二次分配中仍片面强调多缴多得,一次分配的差距就难以缩小。

  据宋晓梧介绍,多种社会保险项目中,除了养老保险,其他险种都很难与“多缴多得”挂钩。唯一与多缴多得挂得上钩的是职工基本养老保险。在依法实施的前提下,为鼓励职工参加这一险种的积极性,在方案设计时,可以考虑一定的激励因素,大致有两种办法可供选择:一是从一生缴费年限上鼓励多缴多得;二是从当年缴费数量上鼓励多缴多得。第一种方法已经在实践中了,而第二种方法,宋晓梧认为需慎重看待。因为扩大个人账户规模意味着缩小这一最重要的社会保障项目的共济性,有悖于“十三五”时期应扩大社会保障共济性的方向。

  宋晓梧强调说,社会保险的设计与实施,不宜构建在个人私利的伦理平台上,而应构建在社会共济的伦理平台上。如果政策设计和舆论导向过分倾向和过多宣传多缴多得的激励性,社会保险的互助共济性将在道德伦理层面有所削弱。

  在制度设计中正确运用精算技术

  宋晓梧认为,精算在社会保险制度设计中的地位被夸大了。以失业险为例,既要预测经济增长速度又要估算就业弹性,仅经济增长速度这一项,就不是可以精算出来的。其他如医疗保险、生育保险更是难以精算。

  宋晓梧认为,社会保险的本质是社会政策,在他研究收集的资料中,尚未找到有一个国家把社会保险列入金融保险范畴。社会保险的5大项目中,基本养老保险的设计可以较好地借助精算技术。但是,社会保险不能与商业保险简单类比,达到完全的“精算平衡”,而是更应强调其原则、方向与作用,必要时国家财政出资。

  商业保险起源远早于社会保险,商业保险不精算,保险公司就要赔本。但商业保险的局限性在于,即使精算也难以预判大的社会或自然变动,更没有平抑一次分配差距的功能。因此社会保险的设计,是一个更为复杂的问题,不能以精算为基本准则。当然在制定具体方案时,可以也应当充分利用精算这一工具手段。

  “全账户”职工基本养老保险制度不是现阶段方向

  党的十八届三中全会指出,要建立更加公平、可持续的社会保障制度,坚持社会统筹和个人账户相结合,完善个人账户制度。这明确了养老保险制度改革的方向。宋晓梧表示,在多年试点停滞不前的情况下,名义账户制成为一种比较务实的选择,但如何设计名义账户,学术界仍存在很大争议。

  有的学者提出将单位(工资总额的20%)和个人(工资收入的8%)缴费全部纳入个人账户,实行28%零统筹的名义“全账户”职工基本养老保险制度。宋晓梧认为,这是把初次分配的差距扩展到基本养老保险这一再分配领域,完全与社会保障的公平性、共济性南辕北辙。

  除了名义“全账户”方案与当前社会保障制度应提高共济性相悖这一方向性错误外,其方案本身的内在逻辑也被许多社会保障学者质疑。

  其一,在借鉴国外经验方面,只谈瑞典17%大名义账户的优点,而无视其存在的问题。有学者就指出,瑞典的名义个人账户模式要解决的社会问题与我国现存的社会需求不符。瑞典多年来崇尚社会平等,福利国家强调劳动力的去商品化,向所有人提供均等化的养老金。在产业结构变化,国家能力下降的条件下,仅有1000万人口的高素质国民集体要求,通过改变公共养老金的计算方法,鼓励个人缴费,这不失为一种制度性尝试。宋晓梧表示,我国的收入分配差距比瑞典高一倍,却偏要设计比瑞典还要大10多个百分点的名义个人账户,如此不顾及国情,实有邯郸学步之嫌。

  其二,设计“全账户”、“大账户”的学者和支持这一观点的部门领导,一方面竭力宣传“全账户”对职工的激励作用,一方面又坚决反对个人账户继承。宋晓梧认为,建立“全账户”的激励作用与“个人账户余额不继承”的负激励设计完全自相矛盾。宋晓梧认为,对职工来说,扩大个人账户规模不如提高账户利率更有激励作用,正如存款利息提高比多存款的激励作用大得多。而这一设计更是无法体现社会公济,因为低收入组人群较高收入组人群的平均寿命短,总体上必然造成低收入群体的社保福利向高收入群体逆向转移的问题。

  宋晓梧表示,在我国一次分配差距已经过大的情况下,完善职工基本养老保险制度,坚持公平、共济性的原则不能偏离,坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离。把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户就可以达到较平稳过渡的效果,如果能将个人账户缩小到5%,则社会共济性还可以进一步提高。同时应坚决实施基础养老金的全国统筹,推进分步式延迟退休年龄,夯实缴费基数,加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。

  退休人员缴费不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措

  宋晓梧表示:退休职工缴纳医疗保险费不是应对人口老龄化的关键,能起到的财务作用也十分有限,而带来的社会成本可能很大,与中央一再强调的改革要为民众谋利相距甚远,应当慎之又慎。

  依照1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中相关内容,2011年实施的《社会保险法》明确规定,参加职工基本医疗保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的,退休后不再缴纳基本医疗保险费,按照国家规定享受基本医疗保险待遇。从1998年至今,关于医改的各种争论不绝于耳,但直到2015年并未听说过社会保障学界有人否定退休人员不缴费的规定。

  宋晓梧认为,现在提出要研究职工医保退休人员缴费问题的原因在于职工医疗保险基金支出压力增大了。2008年“新医改”启动,带来许多进展的同时,也出现了“泛福利化”倾向。一些统筹地区,没有考虑到劳动力人口结构的变化及实际缴费水平,过分扩大报销范围,过快提高报销比例。近年来职工医疗保险基金虽然在全国范围仍有结余,但许多地方已经出现当年收不抵支的情况。《中国社会保险发展年度报告(2014)》的数据显示, 2014年,职工基本医疗保险统筹基金累计结存5537亿元,比上年增加731亿元,增长15.2%;比2009年增加2876亿元,年平均增长15.8%。但是这些基金主要积累在广东、江苏、浙江、山东等东部省份及其他经济发达地区,108个统筹地区中,主要是老工业基地和中西部一些地区的职工医疗保险基金出现当年亏空,有的甚至花光了积累。

  在许多省市财政支出压力陡然增大的背景下,宋晓梧对“退休人员再缴纳医保费”的主意表示理解,也提出了自己的质疑。一方面,退休人员的缴纳标准难以确定。另一方面,当前职工医疗保险基金总体结余,一些统筹地区收不抵支,是区域结构性问题。职工基本医疗保险作为“十二五”规划中明确列为国家基本公共服务的项目,改革的方向是逐步实现基本公共服务均等化,此均等化应为全国性的。在这一大方向下,如果全国统一实行退休人员缴纳医疗保险费,必然进一步扩大地区间的收入分配差距。

  而且,要缓解因老龄化带来的职工医疗保险基金压力,光开源不节流是不够的。宋晓梧建议,相关部门公布我国医疗资源和资金在不同群体中使用的结构数据和人均水平,为职工医疗保险基金节支明确主攻方向。要保持基本医疗保险资金收支平衡,应改变公立医院的逐利性、建立分级诊疗和双向转诊制度、降低虚高药品价格和天价医疗设备检查费用,以达到医疗资源和职工医疗保险基金在不同地区、不同人群之间的合理均衡使用。

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