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基本养老保险个人账户改革:实账 空账还是分账?

手机免费访问www.cnfol.com2013年11月12日 07:39 第一财经日报  查看评论
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  [ 选择“分账”制度并不保证每个人对养老资产管理得更好,但可以减少政府失灵 ]

  职工基本养老保险由社会统筹和个人账户组成。1997年设立个人账户的立意有两个,一是希望通过职工在职时个人账户基金积累减轻下一代的负担,一是通过个人账户形成多缴多得的激励机制。制度运行十六年了,这两个目的都没有达到,个人账户空账运行;参保人也不关心个人账户与缴费年限、缴费基数与费率的关联,人们更倾向于关心养老金总体水平。

  

  个人账户制度与社会统筹混合在一起并且个人账户只按一年期银行利息率记息,引起了宏观效率损失和个人权益的损失。个人账户按一年期银行利率记息,将职工缴费这笔长期资金的收益短期化,过去十几年一年期银行利息率不到3%,社会平均工资增长度则达15%左右,这一差别引起了四个问题:一是参保人绝对收益受损,二是个人账户养老金水平相对社会平均工资下降;三是因为个人账户收益率盯不住工资增长率,而成为一个比现收现付制度更贵的制度,引起宏观效率损失;四是因为与社会统筹混合在一起,个人账户制度没有激励的作用。

  走到今天,个人账户制度需要反释重新安排,可能的选择有三个:实账、空账和分账。

  做实个人账户的利与弊:积累制度优于现收现付制度的条件是其收益率盯住工资增长率,而不是通货膨胀率。按照制度的设计,我们应该选择继续做实个人账户,同时做实个人账户是唯一有可能使个人账户的收益率盯住工资增长率的选择。但是,做实个人账户难处多多:

  一是做实个人账户需要付出转型成本。目前且不说转型成本从哪里来,连转制成本是多少都没人说得清,转型成本成了一笔糊涂账。

  二是做实个人账户需要一个与之匹配的基金管理和决策制度。在社会统筹和个人账户混合制度的情况下,只能是集中管理,但决策的机制却难以形成,投资盈利皆大欢喜,但如果投资亏损,谁能担得起决策失误的风险?东北三省做实个人账户却迟迟不能解决基金保值增值的问题就是一例。

  三是投资收益率盯住工资率是很难的。与荷兰、澳大利亚等高收入国家不同,那里工资增长速度低,养老基金收益率盯住工资增长比较容易。相反,在可以预见的二三十年内,由于中国经济仍将以较高速度发展,因而实账制度很难做到有效。

  名义账户制度或空账制度也是一种选择,但空账制度同样会陷入记息率高与低的两难选择。名义账户制度的好处是不存在转制成本和基金管理的风险。但如果与社会统筹放在一起,名义账户也一样不能解决激励不足的问题,这是它的第一个问题。名义账户因为没有资金积累,所以只能记名义的利息率,问题是记入较高的利息还是较低的利息?想象一下目前个人账户的情况就知道,因为没有基金,所以没有投资收益,因为没有投资收益只能记入较低的利息,这样,参保人的利益受到极大损害,工资增长率与记息率的差距越大,参保人的利益受损越大。记入较高的利息率则意味着制度未来的负债更大。账户制度可以是名义的,但这些负债却是真实的,具有硬约束的。

  名义账户制度是瑞典人创造的。瑞典当时的难题是社会养老保险制度下在65岁法定年龄前提前退休的问题。瑞典模式下,企业和个人缴费记入个人名下,保费用于已退休人口的支付,因而称为名义账户。名义账户记入的利息与工资增长相同,谓之收入指数。如果一个人终生能享受收入指数,他的养老金就会达到制度设计的53%的替代水平。

  但瑞典模式中有一个非常著名的自动平衡机制,即以75年为周期的预测资产与负债平衡为准,每年滚动预测一次,任何时候发现制度的资产大于或小于负债时,开始启动平衡机制:如果资产大于负债,将给个人账户记入高于工资增长率的利息率;如果资产小于负债则给名义账户记负利息率,直到资产负债平衡。不幸的是,数据表明,名义账户制度建立以来的这十几年,更多的情况是负债大于资产。比如2012年以前的6年内,有3年记负利率,而工资则是年年增长的。这就意味着,名义账户的名义积累额慢于工资增长,未来养老金达不到预期的水平。必须指出的是,名义账户制度并没有解决激励问题。1999年65岁以前开始提取养老金的人口占退休人口的10%,65岁以后的占77%;2006年这两个指标分别为23%和60%。

  个人账户制度不管是实账还是名义的,与其说是激励,还不如说是约束,因为它将制度的责任转移到了个人身上。正是因为约束力不够,2011年瑞典的橘皮书说瑞典政府正在讨论将法定退休年龄提高到75岁。瑞典名义账户的权益不能继承,如果一个人在他账户的权益用尽之前不幸去世,他账户的权益由他年龄组的人共同继承,以防止一些人的长寿风险。这可能是人们倾向于早些领取养老金的部分原因。另外,值得一提的是瑞典模式继承了改革前社会养老保险的大量资产,这些资产的投资收益为名义账户在好的年景下记入高利息提供了条件,而中国是缺乏这一条件的。

  总之,无论是选择实账还是空账,只要与社会统筹放一起,都不能起到激励的作用;实账不能有效解决基金的投资收益问题,空账更不能,所以,都不能有效解决未来的养老收入问题;参保人受损却没有人受益,这是宏观效率的损失。但基本养老保险中的个人账户是强制的,如果不能做到有效,则是政府干预失灵。

  还有一种选择,是将个人账户从基本养老保险中分离出来,社会统筹留给政府,个人账户交给私人部门。分离出来的个人账户又有两种选择,或者并入现行的企业年金制度,或者建立缴费环节和投资环节免税的自愿性个人养老账户制度。

  并入企业年金又有两个选择,一是强制性的,一是自愿性的。如是强制性的,在目前推行不易,如果是自愿性的,则会有许多企业不愿推行。税收政策支持下的自愿性个人养老账户可能更为有效。

  2010年城镇有90%的家庭储蓄率达20%以上,我们可以合理推测,利用中国居民高储蓄的偏好,这些家庭的参保人会利用税收优惠政策,建立个人养老账户。较之于企业年金将有更多的人能从税收优惠政策中受益,更接近公平。

  选择“分账”制度并不保证每个人对养老资产管理得更好,但可以减少政府失灵。第一,它厘清了政府和个人的责任关系,政府对公共养老金负责,个人对自己的钱负责;第二,减少了因中国工资增长率高于账户收益率引起的效率损失;第三,可以降低基本养老保险的费率;第四,给了参保人更多的自由决策权力,提高了个人的福利。自愿性原则下,那些低收入家庭的参保人可以暂时不缴费,他们的即期收入可以增加,从而可以增加社会总福利。个人也可以更多享受投资决策权。

  (作者系中国人民大学公共管理学院教授)

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