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老龄化下的德国养老体系发展

手机免费访问www.cnfol.com2013年12月12日 16:53 银行家  查看评论
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  骆立云

  1889年,在铁血首相俾斯麦的领导下,德国建立了世界上首个基于保险的社会养老体系。这一养老体系被称为法定社会保险之母,并由于具有合理缴纳比例和可靠的高退休收入,成为全球社保体系的典范。德国养老体系经受了两次世界大战、大萧条和东西德统一的考验,为德国社会、政治和经济的稳定提供了保障。但是,自1980年开始,德国面临着与其他欧洲国家同样的人口老龄化问题。面对养老体系回报率的下降和养老金成本的上升,德国持续推进养老体系改革,并取得了一定的成功。

  德国养老体系的特征

  设计理念。德国养老体系的设计理念与基于税收的养老体系不同,主要是保障退休后的生活水平与工作期间相同,而不是确保老年的生活水平不低于贫困线。因此,德国退休人员的养老金和整个工作期间的平均劳动力收入呈正相关,养老体系几乎起不到资产再分配的作用。向德国养老金体系的支付通常被理解为缴付而不是“纳税”,因而德国养老金体系被称为“退休保险(retirement insurance)”,不同于美国所谓的“社会保障(social security)”。

  融资方式。在私人部门,德国公共退休保险预算的约70%由雇员和雇主基于工资比例各自缴纳一半,剩余的约30%由联邦政府补贴,主要通过间接税,即增值税和新“生态税”进行融资。在公共部门,公务员不需缴纳养老金,养老金主要通过税收融资。

  体系管理。德国养老保障体系第一支柱法定养老体系(GRV)的管理主要包括三个部分:第一,由23个地方保险基金、联邦铁路保险基金和海员保险基金承担所有蓝领工人和自我雇佣者保险的管理;第二,由受薪雇员联邦保险基金承担白领雇员的保险记录和养老金支付;第三,矿工联邦保险基金负责矿工的养老保险。所有养老保险运营商都隶属于德国养老保险机构联盟。这一联盟属于自我监管机构,董事会由相等数量的雇主和劳动力代表组成,主要任务之一是在立法过程中提供咨询和专家报告。第二支柱职业养老金和第三支柱私人养老金一般通过资本进行融资,并具有不同形式的资本投资。为保障雇员的职业养老金福利,所有职业养老金管理者都必须成为养老金保障委员会成员(Pensions-Sicherungs Verein, PSVaG)。在雇主破产的情形下,PSVaG将保证支付养老福利。

  独立运营。德国养老体系的保险特征进一步体现在制度方面,即德国退休保险体系在联邦政府补贴下独立运作。德国养老体系的所有盈余也将保留在体系中,不会转换成类似美国的“统一预算”。

  强制覆盖。德国公共养老体系包括私人部门和公共部门两个部分。在私人部门,德国“公共退休保险”(“Gesetzliche Rentenversicherung”,GRV)覆盖了82%的受雇人口。在公共部门,公务员(约7%)全部被纳入德国公共养老体系。自我雇佣者约为劳动力队伍的9%,既可以参与公共养老体系(约占三分之二),也可以进行自我保险(约占三分之一)。

  高度福利。德国养老体系的高度慷慨性主要体现在高替代率方面。一直以来,德国的替代率保持在70%。德国福利主要包括失业救济、退休金、伤残抚恤金和向配偶及子女支付的遗属抚恤金。当被保险人满足工龄要求并达到标准退休年龄,或因残疾无法工作时,可获得养老金。若被保险人去世,配偶及子女可享有遗属抚恤金。

  德国老龄化对养老体系的影响

  德国养老体系基于现收现付(Pay As You Go, PAYG)原则进行融资,应急储备一般为每月支出的0.2倍至1.7倍(SGB VI)。根据经合组织(OECD)的统计,2001年德国公共养老金支出达到2000亿欧元,在OECD国家中只低于意大利,位列第二。德国公共养老金支出占总公共支出的21%,是美国相应比例的2.5倍,占德国GDP的比例为11.8%,远高于美国相应的4.4%比例。

  德国公共养老体系以高度慷慨性著称,被视为是德国所取得的重大社会成就之一。然而,这一体系也承受着来自人口老龄化和不利激励效应的强大压力。所有工业国家都处于人口老龄化过程中,而德国由于寿命预期的快速上升和非常低的生育率,面临着最为严峻的局面。根据OECD(2001)预计,2030年德国老年人(65岁及以上)数量将超过总人口的四分之一,老年抚养比(65岁及以上人口与工作年龄人口的比例)将从2000年的24.0%上升至2030年的43.3%。由于更少的工人必须为愈来愈多的福利者提供融资,德国老年抚养比上升将对其现收现付社保体系产生显著的负面影响。假设替代率和养老金与总收入之比保持不变,当德国人口老龄化2035年达到高峰时,社保缴纳占总收入的比例将超出40%,远高于2003年的19.3%。显然,人口老龄化将导致德国养老体系运行的不可持续。这迫使德国制定并实施一系列养老体系改革,提高个人提供退休收入的比例。

  德国养老体系的改革

  总体而言,德国养老体系的发展主要经历了三个发展阶段:第一阶段从设立至1957年,德国养老体系为完全融资体系;第二阶段为1957~2001年,养老体系转型为现收现付体系;第三阶段从2001年至今,逐步转变为多支柱养老体系。Axel Brsch-Supan(2004)对德国公共养老金体系的发展历史进行了总结(见表1)。

  1972年改革。在实施1972年改革之后,德国养老体系得到扩张。为应对人口老龄化等问题,德国养老体系先后经历了1992年养老改革、1999年改革立法、2001年李斯特改革以及2004年改革调整。德国养老体系改革在遏制养老金成本上升方面,取得了相当大的成功。

  1992年改革。1992年改革既不属于“革新”也不属于“体系转换”,但是在阻止养老金缴纳比例上升方面最为有效。实施1992年改革的主要目的在于防止以下因素进一步恶化德国养老体系:第一,缴纳者与养老金获得者比例对养老体系发展的不利影响;第二,平均退休年龄低;第三,预期寿命上升;第四,雇佣类型发生改变;第五,出生率低。1992年改革并未在体系中引入融资要素,只是在现有PAYG体系下,采取了三项措施:第一,应对长寿风险,提高退休年龄,减少德国养老体系中的早退休现象。2000~2001年期间,将男性退休年龄从63岁提高至65岁;2000~2006年期间,将女性退休年龄从60岁提高至65岁。在正常退休年龄前退休,每月退休金将被削减;在正常退休年龄后退休,每月养老金将得到提高(见表2)。Berkel(2004)研究发现,通过引入早退休调整因子,1992年改革有效延迟退休年龄两年。第二,福利计算由锚定总工资转为锚定净工资,这不仅降低了德国养老体系的福利水平,而且作为内置稳定器,有利于德国养老体系的稳定。但是,在人口老龄化程度不断加深的情形下,这一措施也带来了两代人养老金分担机制的变化。第三,提高政府预算转移(见表2)。

  1999年改革。Rürup(2002)指出,在1989年东德和西德实现统一后,由于东德采取西德的货币和社会保险体系,西德养老体系扩展至东德,动摇了对1992年养老改革的稳定效应预期。此外,德国统一后出现了高失业率问题。为改善劳动力市场,德国政府以养老保险体系作为劳动市场调节工具,希望通过推动劳动力的部分失业和年老雇员的早退休,为更多年轻人寻找工作提供机会。但是由于失业问题的根源在于结构性调整,与年龄结构并不相关,早退休安排实质上无法帮助更多年轻人获得雇佣。劳动力市场的放松以及失业保险的压力,给养老保险体系造成了严重的负面效应。由于失业压力从失业保险转移至养老保险体系,这一举措抵消了1992年养老体系改革实际所产生的效用。并且,由于低生育率和高寿命预期下的人口老龄化程度加剧,德国养老体系逐渐失去了代际平衡,对德国养老保险体系提出了进一步改革的要求。1997年通过的1999年改革方案是德国政治斗争相互妥协的结果,其宗旨是保证PAYG体系不引入任何融资因素。改革的核心内容是在养老金指数公式中引入人口因素、更多考虑教育期间权重和改变伤残养老体系,并将替代率从1999年的70%降低至2030年的64%。然而,由于1998年政府发生变化,1999年改革的主要内容被取消,但是有关改革效应并未随之消失。

  2001年Riester Reform。2001年5月11日,德国通过根据劳动部长李斯特命名的养老金改革法案(“Riester Reform”)。这一改革属于结构性重要改革,于2002年1月1日生效。通过实现融资养老金对现收现付体系的部分替代和引入私人养老金作为额外的资本融资支柱,降低了税收和缴纳负担,将德国PAYG养老体系整体转变为真正的多支柱体系。2010年,Riester养老金储蓄总额为94亿欧元,关联成本为35亿欧元。平均而言,1欧元的政府补贴与家庭2欧元的Riester储蓄相关联。Riestr改革具有三个主要目标:第一,确保缴纳率的可持续。Riester改革通过稳定缴纳比例,限制非工资劳动成本的进一步上升,取得代际公平承担平衡。根据这一改革法案,直到2020年,公共退休保险的缴纳比例将低于20%,直到2030年低于22%,同时净替代率在67%以上。第二,确保养老金水平的长期稳定。一是,目前养老金占平均净收入的70%比例逐步降低至2030年的67%~68%;二是,改变参考收入的计算方法,假定总收入中减去4%并投资于新融资补充私人养老金,与以前改革中采用的净收入定义相比,新定义意味实际PAYG养老金比预计的下降更多。第三,推广补充私人养老金储蓄。公共养老金的下降将通过非强制性的补充养老金予以弥补,主要包括职业养老金和私人养老金。补充养老金或者通过税收递延和税收减免,或者通过个人和职业养老金计划的直接补贴得到支持(见表3)。

  2004年改革。随着Riester改革措施的出台,政策制定者逐渐意识到,难以单纯依靠Riester改革同时维持缴纳率和养老金目标水平,因此于2002年11月设立了一个新的改革委员会Rürup Commission(Commission for Sustainability in Financing the German Social Insurance Systems)。该委员会根据其主席Bert Rürup命名,目标与Riester改革一致,即在稳定缴纳率的同时,确保未来合适的养老金水平。Rürup委员会在2003年面临着与2001年Riester改革非常不同的局面。未预期到的高失业率和低经济增长率提高了短期金融危机发生的可能性,凸显出德国养老金体系改革的紧迫性。而且,人们逐渐意识到社保的稳定缴纳是未来经济增长的根本,从关注养老金权益向关注融资的转变深刻影响了Rürup委员会的改革内容。2003年8月提出的改革建议主要包括两个方面:第一,将正常退休年龄从2011年的65岁逐步提高至2035年的67岁,并制定针对不同类型早退休年龄的调整措施;第二,修订养老金福利公式,将福利与体系抚养比挂钩,引入“可持续因素”权重α替代“敏感参数”的一次性转换,并修订Riester养老金制度。α反映了缴纳者相对于养老金者的比例,是养老金融资最重要的长期决定因素。与1999年改革尝试失败的“人口因素”对比,可持续因素不仅考虑了寿命预期的发展,而且考虑了整体人口发展(包括移民和出生率的显著改变)和劳动力市场的发展。后面一点非常重要,因为不可避免的工作人口下降可以被更高的妇女和老年工人的劳动力参与所弥补。引入可持续因素将养老金调整与决定养老金融资的重要因素直接关联起来,实际上将固定福利体系转为模仿固定缴纳体系,从而使新养老金福利指数公式具有更大的自我稳定效应。委员会设定α值为1/4,以保证直到2020年低于20%的缴纳比例和2030年低于22%的缴纳比例。

  与Riester改革计划路径相比较,新的养老金公式将导致养老金福利水平的进一步下降。养老金福利水平的下降可以通过第二支柱和第三支柱水平的提高予以弥补。Rürup委员会建议改变职业和私人养老金管理,包括增强养老基金福利的动态化、提高私人养老金提供的透明性和引入EET类型事后征税养老金(“EE”指养老金缴纳和资本收益免税,“T”指享受税收福利),使德国养老体系变得更受欢迎且更易于掌控。

  2004年3月31日,德国议会通过Rürup委员会的大部分建议以及最重要的“可持续要素”引入,但是推迟了有关提高退休年龄方面措施的实施。可以预见,随着人口老龄化程度的加深,德国将继续稳步推进有关养老体系改革。

  (作者单位:中国社会科学院研究生院)

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