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中国社保经办服务体系亟需深化改革

手机免费访问www.cnfol.com2013年12月27日 09:35 上海证券报  查看评论
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  中国社会保障经办服务体系改革建议:

  一、社会保险经办人员编制实行动态配比机制,工作人员数量与参保人次按比例挂钩,以防止出现“投入上去了,服务质量下来了”,确保社会保险服务质量始终在各项公共服务中名列前茅;

  二、社保经办服务系统的经费预算与各级财政预算脱钩,纳入社会保险基金支出中列支,以确保经办服务经费标准始终能够达标;

  三、根据事业单位改革的政事分开和管办分离的要求,建立全国社会保险事业管理总局,各级经办机构实行垂直领导体制,在事业单位分类中将社保经办系统定性为“特殊类公益事业单位”。

  ⊙郑秉文

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出: “加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。据初步了解,在党的历次全会重要文献里专述社会保障经办服务体系,这还是首次。这说明,中央不仅越来越重视社保制度建设,而且对社保经办服务体系的建设也越来越重视。这是因为,如果说社保制度是一个大厦,那么经办服务队伍就是建造这个大厦的施工队。

  众所周知,随着社会保险的制度覆盖人次的逐年提高,中国的经办服务体系现状越来越显得与之难以匹配。面对超常规的快速发展,如果经办服务体系长期处于“小马拉大车”的超负荷运转状态,社会保障运行质量必将受到影响,很有可能导致“财政投入规模上去了,但服务质量却下来了”的新矛盾,离建设服务型政府的客观要求和国际通行惯例存在较大差距。而这些领域存在的这些差距,正是需要我们进行全面深化改革的深水区。

  经办服务系统支撑社保制度规模快速发展

  2013年12月12日是中国社会保险经办服务体系建立20周年。20年来,社保制度规模经历了一个快速发展的历史时期,而经办服务系统则成为扩大制度规模的有力支撑。所谓“制度规模”,主要是指覆盖人数和基金规模,这两组数据是一国养老保险制度的主要指标。

  在覆盖人次上,截至2012年底,全国社会保险覆盖人次高达26.6亿,其中城镇五险合计参保13.4亿人次(养老3.0亿、医疗5.4亿、失业1.9亿、工伤1.5和生育1.6亿),新农保和城居保合计参保4.8亿人。

  可以这样说,中国城镇社保五险的任何一个险种覆盖规模,在发达国家里都是最大的单体制度;中国社会保险高达26.6亿人次的覆盖面是世界上最大的社会保险制度,这里以最为艰难的城镇职工养老保险制度为例,它的覆盖面经历了一个漫长的上升曲线:缴费人数在1990年仅为5211万人,到2012年提高到22981万人,增加了3.4倍;离退休人数增长幅度就更大了,1990年仅为965万人,到2012年则增加到7446万人,增加了6.7倍。

  在基金规模上,1993年社会保险基金收入合计仅为461亿元(不含系统统筹部分),支出419亿元,累积结余288亿元(包括购买国家特种债券部分)。但到2012年,五项社会保险(不含城乡居民社会养老保险)基金收入合计28909亿元,基金支出合计22182亿元,五项社会保险累积结余(含城乡养老)38106亿元,即在过去的20年时间里,社会保险基金年度当年收入水平增长了62倍,当年支出水平增加了53倍,基金累计结存增加了131倍。 城镇职工基本养老保险基金规模的增长幅度就更是令人叹为观止:1990年的制度收入仅为179亿元,制度支出149亿元,滚存结余只有98亿元,而2012年则发生了天翻地覆的变化:当年的制度收入高达20001亿元,支出15562亿元,基金累计结存23941亿元。换言之,城镇职工基本养老保险的年度收入、支出和累积结余这三组数据分别增长了111倍、103倍和243倍。

  全国社会保险经办系统之所以能够默默无闻地将日新月异的社会保险大厦支撑起来,其中一个重要原因是社会保险经办系统的建设受到高度重视,全国范围的经办服务系统不断自我完善和成长壮大,能力建设不断提高,基本满足了社会保险制度迅速发展的需要。

  人均负荷比接近极限

  制约社会保险服务质量

  虽然经办人员规模在过去的十几年里整整增加了1倍多,但社会保险几个险种的参保人次合计却增加了7倍(不含新农合与失业),经办队伍人员的增长速度远赶不上社会保险制度的膨胀速度。于是,全国经办系统相对应的各个险种的参保人次的人均负荷比便一路攀升,从2000年的1:2757即一个经办人员对应2757参保人次,提高到2012年的1:9692;可以预见的是,2013年超过一比万人次大关已毫无悬念。

  实际上,如果将新农合(8.4亿人)加进来,再考虑到将失业保险(1.9亿人)整合到经办体系之中,截至2012年底,全国社会保险参保人次就将达到26.6人次,即使按照目前的1:9692负荷比计算,全国经办系统的人员队伍也要净增10万人。此外,失业保险和工伤保险是两个大险种,未来还有几个亿的潜在参保人,如果再加上3亿的农民工和城镇灵活就业人员的潜在养老保险参保人规模,未来10年里,全国范围的经办机构队伍就要超过40万人;如果将负荷比降到前年的水平即1:6000左右,全国经办服务队伍就将达到55万人。

  国外的社保经办模式分为三种,即以美英为代表的“统一模式”,以法德为代表的“自治模式”,以智利等拉美国家(和新加坡)为代表“公司模式”。中国属于“统一模式”,但无论在哪个模式里,中国的负荷比基本都是最高的,几乎高于任何一个模式和任何一个国家。例如,在统一模式里,美国的基本养老保险负荷比是1:3516;俄罗斯的养老参保人次不到美国的一半,但其经办人员数量却高于美国一倍多,高达13.3万人,负荷比大约为1:800,在统一模式里是最低的。在自治模式里,荷兰养老经办机构大口径负荷比是1:1622;奥地利的负荷比更低,是1:808。在公司模式里,智利的负荷比是1:1457,乌拉圭是1:2968。

  人均服务费用几乎为全世界最低

  经办机构经费安排属地化管理弊处多

  中国社保经办服务体系的经费来源是同级财政预算予以安排。因为,经办机构的运行费用只能有个基本保障。比如,从全国经办体系来看,2012年实际支出148.1亿元,平均到每位参保人仅为8.88元。除去经办机构的人员工资,每位参保人的费用仅为4元左右,如果再除去房租水电费等,每位参保人的费用还不够一年邮寄一封挂号信的。重要的是,有些地区标准更低,仅够支付经办人员的基本工资,根本谈不上主动为参保人提供一定的服务。并且,越往基层,人均服务费用越低。2012年全国市县两级预算内经费占实际支出的比重分别为92.4%和85.6%,缺口仍达8%-14%。相比之下,2011年荷兰经办机构的人均服务费用高达43欧元,是中国的50倍左右。即使在发展中国家的公司模式里,也大大高于中国。

  经办机构经费安排属地化管理弊处多多。

  首先,经办机构行政费用属地化预算管理,导致事权与财权严重不匹配和不统一。建立社会保险的“事权”在国家那里,尤其养老保险,应有中央政府管理,实现全国统筹。但由于运转社会保险的所有费用却分散在各级地方财政那里,这是“事权”与“财权”严重不对称的表现,这种不对称是很多制度缺陷的根源。基金属地化管理与经办机构预算属地化管理已经逐渐固化为一个利益整体:经办机构的费用预算来自地方,自然就成为这个固化利益的代表。所以,经办机构预算地方化是提高统筹层次的一个致命障碍,是五项社会保险统筹层次始终没有任何提高的根本原因。破解经办机构预算属地化管理是破除提高统筹层次障碍的关键。

  其次,经办机构行政费用属地化预算管理是导致制度碎片化和政策碎片化的根源之一。理论上讲,中国城镇职工养老保险制度的政策是统一的,但事实上,包括费率和费基等在内很多参数都大有变通,政策碎片化比比皆是,不利于制度收入最大化;重要的是,沿海发达地区的制度碎片化现象也十分严重,各种各样的小城镇养老计划、开发区养老计划应运而生,以满足地方不同群体的参保需求。众所周知,中国社保经办机构是建立在统筹地区之内,由此可以设立分支机构和服务网点,这样,各个统筹地区在一定程度上便可在政策制订上和制度建设上各行其是,各自为政。彻底改变经办机构行政费用预算属地化体制,将会最大限度地克服碎片化的内生机制,有利于建立全国统一的养老保险制度,有利于劳动力自由流动和建立全国范围的大市场,有利于克服制度设计存在的便携性缺陷。

  再次,经办机构行政费用属地化管理将导致出现不公平,影响公共服务的提供。由于地区间发展很不平衡,财政收入和财力很不平衡,如前所述,地区间经办机构的财务状况存在很大差异,经办机构人员经费支出(大致相当于人均收入)水平最高的(天津14.9万元)是最低的(山西2.8万元)5倍;纵向看,越是需要经费的基层,人均经费就越紧张。

  最后,在经济下行压力不断加大的趋势下,在可预见到的未来,地方财政和地方债务形势均不明朗,各级社保经办机构的预算安排好于以往的可能性很小,而在2020年之前,正是社保实现全覆盖的攻坚期,经办机构的投入难免下滑。

  建议社保经办人员编制实行动态配比制,

  行政费用列入基金收入

  鉴于全国社保经办系统的人员编制情况,建议实行较为严格的动态配比制,即人员编制与地方事业编制脱钩,完全与参保人次动态挂钩。这项改革完全符合《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)有关精神。经办服务人员编制的核定、经办服务机构的负荷比,是决定社会保险服务质量乃至政府执行力的主要因素之一。

  众所周知,党的十八大报告提出对机构编制要严格控制;李克强总理强调在本届政府内财政供养的人员只减不增。在这样背景下,面对社会保险服务需求量与日俱增的发展大趋势,如果决策者不跳出传统的人事编制政策的局限,不对经办机构事业单位定性及其行政体制进行彻底改革,两项改革必将成为无米之炊。

  实行动态配比制,既可提高社保制度的经办能力,实现精细化管理,实行人性化的管理,防止断保,还可为缓解大学生就业难做出贡献。

  经办机构行政费用在各级财政预算中给予安排不是上策,不符合社保经办机构的行业特征,不利于社保制度建设,不利于构建服务型政府,更不符合国际惯例。因此,经办机构的经费支出应视为制度运行的行政成本,应在社会保险基金支出项下列支。从国际通行的惯例来看,不什么模式,几乎无一例外地都将行政成本列入社会保险基金支出之中,作为社保制度或养老保险制度的一个成本来对待。在统一模式里,虽然经办系统是由国家建立的,经办人员是国家的雇员,但其行政成本都列入基金支出之中。以美国最为典型,半个多世纪以来,始终行政成本支出占其缴费收入的1%左右。自治模式的行政成本就更是如此,这些经办机构属于“具有私法地位的公益机构”,他们根本就不属公共部门,其所有经费就更是在基金中列支与扣除。至于公司模式,由于其养老基金管理公司是特许的私人公司,其运作模式完全遵循着私人公司的自负盈亏和自我平衡的原则,所以,这些特许公司的经营收入就是按照基金比例(或收益率比例)直接收取管理费。

  在中国,由于社会保险基金投资体制落后,银行存款的体制导致其贬值风险逐年加大,与其贬值,不如将行政成本列入“成本支出”。并且,中国的行政成本支出占制度收入比重很低,以2013年为例,仅为0.75%,小于美国等。

  建议尽快出台“社会保险经办机构管理条例”

  多年来,在全国范围内普遍存在着经办机构名称不统一,级别和隶属不统一,编制和职能不统一,业务流程不统一,信息平台不统一;管办不分的体制下经办系统很难向独立自主运营的社会公共服务机构过渡。为此,笔者提出如下建议:

  第一,建议尽快出台“社会保险经办机构管理条例”,旨在对经办机构的性质和法律地位做出规定。《社会保险法》已生效2年余,但很多重要的下位法始终缺位,例如,“社会保险基金投资条例”和“社会保险经办机构管理条例”等。这些条例非常重要,在全面深化改革的攻坚期,这将有可能“动别人的奶酪”,触及已经固化的某些利益群体。尽快制订“社会保险经办机构管理条例”将有利于把经办服务体系改革推向前台,早日对经办机构的性质、定位和职能等诸多问题定下来,以推动经办体系改革前行。

  尽快实施政事分开,管办分离,社会保险事业管理中心升格为全国社会保险管理总局是大势所趋。为贯彻落实十八届三中全会指提出的“切实转变政府职能,深化行政体制改革”指示精神,积极响应《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)第15条指出的“实行政事分开,理顺政府与事业单位的关系……对面向社会提供公益服务的事业单位,积极探索管办分离的有效实现形式”,为理顺政府与事业单位的关系,建议经办系统尽快变为法人实体。社会保险经办体系是面向社会提供公益服务的事业单位,将现人力资源和社会保障部的内设机构社会保险事业管理中心升格为全国社会保险管理总局,是落实政事分开、管办分离的具体体现;“总局”是独立的法人实体,拥有事业单位法人自主权。

  第二,建议在全国范围内社会保险经办系统实行垂直管理,建立一支专业化的社会保险职业队伍。由于实行动态配比的负荷比管理机制,每一个经办机构可以建立法人治理结构,向独立自主运营的社会公共服务机构过渡;建立全行业统一的管理经办体制,实行全系统的垂直管理,弱化行政管理职能,制订业绩考核表机制,实行工效挂钩,建立薪酬激励制度。

  第三,建议在事业单位分类中将社保经办机构列为特殊类公益事业单位。根据《指导意见》,事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务等三个类别。从事公益服务的事业单位细分为公益一类即承担义务教育、基础性科研、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的;公益二类是指承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的。社会保险是国家强制性制度,社保经办机构的绝大部分服务既是公益性质的,但带有明显的行政执法职能;经办机构经费来源既不是完全由市场资源配置的,又有相对应性质的专用于成本支出的基金。因此,在事业单位分类改革中,社会保险经办机构应定性为特殊类公益事业单位,或称“公益三类”,给予独立法人地位。之所以特殊,主要表现有二:一是人员编制完全由负荷比决定,由上级经办机构和同级机构编制管理机关核定,与传统的机构编制管理机关完全脱钩,与参公管理完全脱钩;一是经办机构经营费用全部在社会保险基金中列支,由经办机构提出申请,由财政部和人社部核定,彻底与同级财政脱钩。

  在上述三项改革建议中,前两项可谓一举多得:既能彻底改变目前“小马拉大车”的尴尬局面,以确保社保制度运行质量不能降低,又能兑现总理做出的“本届政府内财政供养的人员只减不增”的庄严承诺;既可节省地方各级财政支出用于地方建设,又能从根本上解决经办机构经费保障不足的困境;既可提高社会保险基金运用效率和减少投资收益率过低导致的缩水,又能彻底解决金保工程投入体制的分散化和碎片化痼疾,在全国迅速建起统一电子核心平台,为保证制度运行质量、提高制度的便携性和弥补制度设计中存在的一些缺陷发挥独有的作用。

  第三项改革建议是确保前两项改革具有合法性的基本根据,也是建设服务型政府在社会保险领域的具体体现。从本质上讲,在事业单位分类序列中增设“特殊类公益事业单位”,既符合社会保险经办机构的实际定位和符合国际惯例,也完全符合十八届三中全会提出的“转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式”。

  本文提出的上述三项改革建议实为三条客观规律,也为国际惯例,在世界各国三个经办服务模式中都呈现出规律性,几乎没有例外,这是中国社会保险事业和经办服务体系改革的基本方向,也是制度目标。

  (作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长;中国社科院世界社会保障中心主任;中国社科院研究生院教授,博士生导师,政府特殊津贴享受者)

  社会保障经办服务体系

  社会保障是服务型政府提供的公共服务的重要组成部分,而社会保障经办服务体系是社会保障制度赖以运转和社会保障政策得以执行和落实的载体。

  在中国,社会保障是个大概念,于是,社会保障经办体系就包括缴费型和非缴费型两大保障制度的服务提供体系。具体而言,社会保险是缴费型保障制度的核心内容,它的支撑是社会保险经办服务机构,而低保、五保等社会救助则是典型的非缴费型保障制度,由民政机构提供其具体服务项目。此外,公共卫生与医疗服务机构、计划生育机构及其相关的社区服务机构等,都属于中国社会保障大概念下的经办服务体系。

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